Garantie Jeunes : un modèle d’accompagnement innovant, mais source de bouleversements organisationnels

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L’étude « La Garantie Jeunes du point de vue des Missions locales : un modèle d’accompagnement innovant, mais source de bouleversements organisationnels », a été remise à Myriam El Khomri, ministre du Travail le 30 novembre 2016 lors de la conférence des présidents des ARML réunie par l'UNML. Cette étude réalisée auprès des Missions Locales qui ont mis en oeuvre cette démarche d’accompagnement constitue le second volet de l’évaluation du dispositif conduite dans le cadre des travaux du Conseil scientifique de la Garantie jeunes. Rencontre avec Nicolas Farvaque, directeur de la recherche et des études au sein du cabinet ORSEU, qui a coordonné cette évaluation avec Carole Tuchszirer, chercheure au Centre d’études de l’emploi et du travail (CEET), et Claire Kramme, consultante indépendante.

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Vous avez étudié la mise en œuvre de la Garantie jeunes dans les Missions locales, comment avez-vous procédé et quels étaient les objectifs ?

Nous nous sommes rendus dans une Mission Locale de la Vague 1, et deux ML de la Vague 2, qui ont mis en œuvre cette démarche d’accompagnement respectivement à partir de fin 2013 et au début de l’année 2015. L’objectif était de voir comment ces structures avaient compris et traduit le cahier des charges élaboré par l’Etat et d’observer comment elles s’étaient mises en ordre de marche pour déployer cette nouvelle offre de service. Nous avons regardé de près comment cela a modifié les pratiques d’accompagnement, mais aussi l’organisation générale des Missions Locales, en interne ou en externe, au regard des partenariats par exemple. Nous avons aussi comparé leurs pratiques avec celles de trois autres Missions Locales, dites « miroir », dans ces mêmes départements.

En quoi cette démarche d’accompagnement a-t-elle été source de bouleversements dans les Missions Locales ?

Nous avons en effet parlé de « bouleversements organisationnels » dans le titre de notre rapport. Nous avons grandement insisté sur la charge de travail en hausse et les risques d’épuisement liés à la surcharge de travail administratif, qui produit une perte de sens au travail. Cela semble avoir été entendu mais la vigilance demeure. La mise en œuvre du cahier des charges a réclamé des investissements multiples, des investissements matériels (locaux, etc.), humains et organisationnels, difficilement chiffrables. La Garantie jeunes représente pas moins de 15 à 20 % de hausse des effectifs des professionnels en Mission Locale en moyenne ! Et cette transformation majeure des organisations du travail s’est faite du jour au lendemain, ou presque. Il n’y a pas vraiment eu de phase de transition, on était plus en mode industriel qu’en mode expérimental. En quelques jours, il a fallu faire en sorte de recevoir des groupes de jeunes, de programmer des cohortes successives, etc. Les autres bouleversements tiennent aux changements de pratiques, aux nouvelles façons de travailler. Le suivi collectif correspond à une autre approche du « travail sur autrui ». Les équipes « Garantie jeunes » se sont beaucoup constituées par le biais de recrutements externes. De nouveaux conseillers non issus de la culture « Mission locale » arrivent avec leurs propres cultures professionnelles, assez souvent issues du milieu de la formation. Tout cela concourt à ce que la Garantie jeunes soit un facteur réel de transformation des organisations… alors même que moins de 10 % des jeunes que les Missions Locales accompagnent sont concernés. Dernier facteur de changement : le fait de gérer l’attribution mensuelle d’une allocation monétaire, même si cela n’a pas été la principale source de bouleversement.

Pour quelles raisons ?

Cela fait de nombreuses années que les Missions Locales sont habituées à gérer des aides financières, que ce soient les fonds d’aide aux jeunes, les allocations CIVIS, etc. Nous avons été surpris de constater que ce volet financier n’était pas le principal facteur de changement. L’allocation est jugée utile et représente une aide nécessaire pour l’autonomie des jeunes. C’est un facteur de remobilisation. Tout cela est bien encadré. Les Missions Locales se sont d’ailleurs créées des marges de manœuvre pour faire un usage pédagogique de cette allocation, notamment avec des barèmes de sanction qui peuvent différer d’une structure à l’autre ou d’un département à l’autre. Il faudra voir comment cela évolue avec la généralisation et la définition d’un possible « droit » à l’allocation.

Vous mettez aussi en avant le caractère innovant de la Garantie jeunes...

Oui, à travers l’accompagnement collectif, qui est aujourd’hui une méthode acceptée tant sur la forme que sur le fond. Les structures se sont concentrées sur la nouveauté, à savoir les fameuses « six semaines » de collectif. En se focalisant sur cela, elles ont eu tendance à moins anticiper ce qui se passait ensuite, l’ « après six-semaines » et le suivi individualisé. Le collectif est complètement valorisé. Tous les conseillers disent qu’être avec des jeunes sept heures par jour pendant plusieurs semaines permet de bien les connaitre, davantage que lors d’entretiens individuels espacés dans le temps. Les jeunes se dévoilent dans le collectif, alors qu’ils peuvent rester derrière un certain « vernis » dans les entretiens individuels, pour reprendre un terme entendu. Avoir une relation quotidienne avec le binôme de conseillers mais aussi avec d’autres jeunes procure des effets positifs en termes de redynamisation. La Garantie jeunes redonne confiance en soi, et sans cela, difficile d’entrer dans une recherche active d’emploi. Tout l’enjeu est maintenant de s’appuyer sur cette nouvelle méthode, qui pourrait se déployer pour plus de jeunes (y compris hors Garantie jeunes), sous la forme de « sas » collectifs initiaux par exemple. Mais il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain : l’entretien individuel reste utile, c’est le cœur des métiers des Missions locales. Et c’est moins complexe à organiser…

Comment la Garantie jeunes a-t-elle modifié les partenariats ?

Nous avons considéré deux types de partenariats. D’abord, les partenariats de repérage. La pression a été mise sur cette notion de repérage. On a pu entendre que les Missions Locales avaient des difficultés à repérer les jeunes ni en emploi, ni en formation, ni scolarisés (« Neet »), mais c’est faux : elles les repèrent bien et ont investi des partenariats nouveaux, avec des acteurs de la sphère du travail social notamment. Mais il faut du temps pour que ces partenariats soient véritablement efficaces. Les partenaires constatent que les jeunes connaissent les Missions Locales, mais peuvent volontairement se mettre en retrait de toute institution. Ce n’est donc pas un problème de repérage, mais de capacité d’« accrocher » ces jeunes. Même s’il y a une aide financière conséquente, les exigences posées par le dispositif peuvent être trop élevées pour certains jeunes. Rappelons que la Garantie jeunes n’est pas destinée aux jeunes ni en emploi, ni en formation, ni scolarisés (« Neet »), mais aux jeunes « Neet » vulnérables, volontaires et capables de se lancer dans un parcours avec des séquences d’emploi. La cible, ce ne sont donc pas les 900 000 jeunes « Neet » souvent évoqués, mais une petite fraction d’entre eux, et d’ailleurs connue des Missions Locales !

Ensuite, les partenariats avec les entreprises. La Garantie jeunes a cherché à créer de nouveaux rapports avec les employeurs, selon le principe de la médiation active. L’idée de valoriser les expériences en situation professionnelle est intéressante, mais il est difficile d’enrôler les employeurs. Et ceci d’autant plus, tout du moins dans les Missions Locales que nous avons enquêtées, que les équipes Garantie jeunes ont eu assez peu de liens avec les équipes « relations entreprises » existantes, qui ont un réseau d’employeurs locaux. Les équipes Garantie jeunes se sont malheureusement parfois constituées à distance de ces équipes « emploi » internes et de leurs savoir-faire. Certains employeurs peuvent localement jouer le jeu, par exemple certaines entreprises d’intérim qui ont un intérêt bien compris à se constituer des viviers de jeunes pré-repérés. Mais la Garantie jeunes a avant tout été pensée comme une nouvelle relation au jeune, davantage qu’une nouvelle relation à l’entreprise, alors que dans l’idée de la médiation active, il y a l’idée de changer la relation autant avec le jeune qu’avec l’entreprise.

*Le premier volet est une étude ( Lire l'article paru dans l'Info hebdo de l'UNML du 17 janvier 2017 menée par des chercheurs de l’Université Paris 13 et du Centre d’études de l’emploi et du travail (CEET) ) qui porte sur les impacts du dispositif sur les jeunes. Enfin, une troisième enquête, statistique, a été menée par la DARES auprès des jeunes bénéficiaires en les interrogeant à plusieurs reprises, avant et après leur passage en Garantie jeunes.